Sziráky György: A köznevelés irányításának, fenntartásának keretei és rendszere

Fenntartás, irányítás, ellenőrzés – a vezetés keretei

Közismert, hogy nevelési-oktatási intézményt az állami Klebelsberg Intézményfenntartó Központon (KLIK) kívül önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, egyház, vallási tevékenységet végző szervezet, gazdálkodó szervezet és magánszemély is tarthat fenn. A köznevelési-közoktatási intézmény fenntartásának fogalma azonban az utóbbi időben sokat változott. 2012 decemberében, többet, mint a korábbi évtizedek alatt bármikor. A nemzeti köznevelésről szóló törvény elfogadása után egy évvel vált szét a fenntartás és működtetés az iskolák többségének esetében. Így szakadás jött létre az addig homogén rendszerben, hiszen 2011-ig a fenntartás egységesen, minden típus esetében egy intézmény összes költségének viselését jelentette. A fenntartóhoz tartozott az intézményvezető feletti munkáltatói jogkör gyakorlása, az átszervezés, bővítés stb. minden kérdése. 2013. január elsejétől azonban e tekintetben különvált az állami fenntartásba, de települési működtetésbe került intézmények köre (ilyen az iskolák többsége), a települési önkormányzatok fenntartásában maradó intézmények csoportja (ilyen az óvodák nagy része), és a többi intézmény – köztük az egyháziak is.

Éles határvonal alakult ki a gazdálkodás és a munkáltatói jogok gyakorlása mentén. A közvetlen állami fenntartásba került intézmények vezetői gyakorlatilag költségigényeket jelezhetnek, de tervezni nem tudnak. Az egyházi és magánintézmények költségvetése –minden szűkössége mellett – önálló. Az önkormányzati fenntartású intézmények pedig, ha nem is gazdálkodnak önállóan, de legalább saját költségvetéssel rendelkeznek. Munkáltatói jogok terén az állami fenntartású intézmények vezetőinek korlátozott jogköre maradt[1]. Az önkormányzati, egyházi és magánintézmények vezetői e téren nincsenek alárendelve fenntartójuknak.

2011 előtt a mindenért felelős fenntartó (egyben az intézményvezető munkáltatója) intézményét – a szakmai tevékenység autonómiájának tiszteletben tartás mellett – irányíthatta, utasíthatta, ellenőrizhette. Az irányítás első sorban a képzési profil meghatározását, a költségek kereteinek kijelölését jelentette. Az ellenőrzés a törvényességre, gazdálkodásra terjedt ki. Ez a két szerepkör egymással szorosan összefügg. A pedagógiai-szakmai ellenőrzés rendszere a korábbi struktúrákban (lásd lentebb a közigazgatásba ágyazott, felülvezérelt modell és történeti modell) sem volt a fenntartó feladata, a 2011-et megelőző időszakban az intézményi minőségirányítással pedig kifejezetten az intézmény belügye lett.

Az irányító fenntartóról azonban a legtöbb esetben elmondható volt, hogy a köznevelési szerepvállalás nem volt a fő tevékenysége. Kivételt ez alól csak azok a gazdálkodó szervezetek (vállalkozások, alapítványok) jelentettek, amelyek kifejezetten közoktatási céllal jöttek létre.

Szétválasztható-e a három szerep? Feladata lehet-e a fenntartónak a szakmai irányítás és ellenőrzés? Melyik rendszer a leghatékonyabb? Ezeknek e kérdéseknek a strukturális hátterét tekintjük át a következőkben.

 

Modellalkotási kísérlet

Az alábbiakban kísérletet teszünk arra, hogy megvizsgáljuk, milyen modelleknek is nevezhetnénk a felvázolt lehetőségeket. Összegző bemutatásuk egyben összehasonlítás is. Vizsgálja, hogy miként alakult át a hazai közoktatás szerkezete, formálódtak szervezési szintjei és módosult jogfilozófiai háttere az utóbbi ötven esztendőben. Általánosságban elmondható, hogy közoktatásról lévén szó, hol erősebb, hol gyengébb pozícióból, de mindig megfogalmazódott valamiféle központi szervezés és irányítás igénye.

1. A közigazgatásba ágyazott felülvezérelt modell

Ilyen rendszert láthattunk a Kádár-korszakban, illetve szervezetileg ehhez konvergált a 2011. évi CXC. törvény elfogadásakor felvázolt változat, ahol még csak állami fenntartásba vételről és kormányhivatalokról[2] volt szó. Utóbbi azóta megváltozott, így a jelen helyzet mindenképp külön modellként kerül ismertetésre.

E felülvezérelt rendszerben a helyi képviseleti szervek beleszólása elenyésző volt. Létezett települési, járási, megyei tanács. A tanácsok végrehajtó bizottságai azonban szakmai szakigazgatási szervekként elsősorban a központi utasítások végrehajtását szolgálták.

A szakmailag központosított tanügyigazgatásnak volt előzménye, így nem okozott nehézséget a múlt század közepi tankerületek megszüntetése mellett a központi szakfelügyelet megőrzése. Az intézmények fenntartása teljesen monolitikus rendszer volt, az elenyészően kis számú egyházi iskola miatt nyugodtan állítható: állami fenntartás és irányítás[3] valósult meg.

A felülvezéreltség nemcsak a tananyag központi előírásában, a szakmai ellenőrzésben nyilvánult meg. Megjelent abban is, hogy az éppen aktuális prioritások (gimnáziumok számának növelése, majd szakközépiskolák népszerűsítése, ezt követően a visszatérés a gimnázium támogatásához, de már politechnikai ismeretek tanításával) mindig azonnal bevezethetőek voltak.

Az ideológiailag is meghatározott egységes rendszerben viszont a pedagógus szakmaiság kaphatott kifutási lehetőséget. Az amúgy is lassan változó rendszer elfogadta, hogy a tartalmi-módszertani-szervezési változtatásokat hosszas tesztelés[4] után lehet bevezetni.

Ha a tanuló felől nézzük, ennek a rendszernek az általános képzésben mindenképpen jellemzője, hogy nem a tanulói-szülői igényekhez alkalmazkodik, hanem a tanulót igyekszik egy kitűzött példa szerinti személyiséggé formálni.

Jogtechnikai szempontból a modell nagyon összetett, hiszen nincs mellette ágazati törvény, amely az oktatást a maga egészében szabályozná. Az iskolák működését meghatározó rendtartás viszont egyértelmű fogódzót nyújt a releváns jogszabályokat illetően. A munkáltató: az intézmény; a finanszírozó és a tartalmat előíró: az állam.

Azaz a központosított rendszer önálló szervezeti elemekből áll, mérete miatt kissé nehézkes az irányítása. A helyi érdekek érvényesítése kis mértékben és formalizálatlan módon lehetséges.

2. A sokszínűség modellje

Természetesen kérdéses, hogy nevezhetjük-e egyáltalán modellnek a folyamatos útkereséssel töltött két és fél évtized oktatási rendszerét, vagy legalább annak elvi ideáját.

Ennek ellenére egyféle közös cél és irány feltűnik a rendszerváltó évek után. 1985-től az intézmények szakmai autonómiája kerül előtérbe, amelyhez 1990-től a fenntartók sokszínű palettája társul. Bár a közoktatás mindvégig megmarad közszolgáltatásnak, a sokféle fenntartó sokféle iskolát tart fenn. A rendszer érdekessége, hogy miközben eltűnik a felülről vezérelt szakmai tartalom és eltűnik a monolitikus fenntartási rendszer, a közoktatás mégis állami feladatként aposztrofáltatik.

Az iskolák önálló arculatkeresése és kialakítása, a szakmai sokszínűség célul tűzi ki a gyermek központba állítását. Nem egy megálmodott embereszményhez közelít, hanem a tanuló személyiségéhez és a szülői igényekhez idomul. A sokszínűség sokféle fenntartót, sokféle fenntartási útvonalat is jelent. A sokféleségben sajátos módon – már-már hungarikumként – közös elem marad, hogy jellemzően nem a magántőke vállal önként közoktatási vagy szakképzési feladatot. Épp ellenkezőleg: a sokféle fenntartó – lett légyen szó közhasznú társaságról, egyházról, alapítványról – zömmel az államtól várja a köznevelés fenntartásának költségeit. Az üzleti szemléletnek ez egy sajátosan inverz változata. Célja nem, vagy nemcsak a fogyasztók kiszolgálása, hanem az állami forrásokból kivett haszon kiaknázása.[5]

A sokféleség közepette megszűnik a szakmai kontroll. Időről időre felmerül ugyan ennek szükségessége, de a tanár általában tanít. Jellemzően nem programot tervez. A belső megújulás, belső – intézményi – minőségirányítás Európában általában hatékony, nálunk azonban nincsenek hagyományai. A pedagógustársadalom odáig jut, hogy mára a gyakorló pedagógusok jelentős részének nincs fogalma az alapvető szakmai tervdokumentumokról, mivel már a képzésükből is hiányzott, munkájukban senki nem követelte meg. A szakmai autonómia gyakran bizonytalanságot is jelent.

A sokszínűség – mint mondtuk – sokféle fenntartót, sokféle képzést jelent. Minden iskola igyekszik sajátos lenni, miközben ennek finanszírozását zömmel fenntartójától, sőt ezen keresztül az állami költségvetéstől várja. Ahogy említettük, a közoktatás főszabályként az önkormányzatok rendszerébe ágyazódik be, ami a települési önkormányzatok esetében teljesen új[6]. A látszólag anarchia felé vivő állapot azonban mégis előrelépés az előző fázishoz és modellhez képest. Egyrészt többféle igényt elégít ki (fogyasztónak tekinti a társadalmat), másrészt van egységes ágazati jogi szabályozás, a közoktatási és a szakképzési törvény. Ebben a tekintetben egységes szabályozást és a közoktatás piacán sokféle választási lehetőséget kínál.

Az önkormányzatiságba ágyazott közoktatási rendszer legtöbb intézményének egyszerre előnye és hátránya, hogy a fenntartók helyi politikai kérdésként kezelik az iskolát, és megtartására gyakran erejükön felül is vállalkoznak. Másrészt ellenőrizni viszont csak a jogalkalmazás kérdésében tudják, szakmailag nem. E negatívum mellett ugyanakkor előnyként állhat itt, hogy alkalmas a helyi igények kiszolgálására[7].

3. A részben felülvezérelt történeti modell, a közigazgatástól független szakmai szervezet rendszere

Történeti modellnek nevezzük azt a tankerületiséget, amit a 19. század végének oktatáspolitikája érlelt ki, és amit a Hóman-féle tankerületi törvény öntött formába. A tankerület alapvetően szakmai irányító illetve oktatásszervező szerepet vállalt. A koncepció bevallott célja, hogy az állam közvetlenül tartsa kézben az oktatást, mert annak tartalma a nemzet megmaradásáért[8] vívott harc része.

Eltér a felülvezérelt, közigazgatásba ágyazott modelltől, hiszen a tankerületek önálló intézményrendszere a megyéktől különböző szerkezetben épült fel, alkalmasint még a megyehatárokat sem tartotta meg.

Jelentős előnye a pedagógiai-szakmai háttér hangsúlya, hiszen így nem a közigazgatás hivatalnokai irányítják, ellenőrzik a szakmát. Eltér az önkormányzatiságba ágyazott heterogén rendszertől abban, hogy az intézményekre vonatkozó döntéseket, a szakmai profil kialakítását nem olyan testület határozza meg, amely esetleg szakmailag nem kompetens, vagy amely egy településen belül személyi vagy pártellentétek feszültségétől terhelt.

Mindenképpen ki kell azonban hangsúlyozni, hogy a szakmai irányítás, ellenőrzés mellett a fenntartás heterogén. Miközben az intézmények is élveznek bizonyos önállóságot, gazdálkodásuk korlátozott mértékben önálló. Intézményvezetésről általánosságban itt azért nehéz beszélni, mert a korszakban nagy számban jöttek létre egy-két tanítós népiskolák[9]. A rendszer azonban nemcsak a tartalmi egységességet, szakmai színvonalat igyekezett garantálni, hanem a fő célt is: az alapfokú műveltség kiterjesztését, az analfabetizmus visszaszorítását.[10]

4. Felülvezérelt, közigazgatástól többnyire elkülönülő, különálló szakmai szervezet az intézmények integrációjával

A negyedik modell a jelenkor – néha kissé hektikusan alakuló – rendszerét igyekszik megragadni. Fő jellegzetességként állíthatjuk, hogy az első és a harmadik modell egyfajta vegyítéséről van szó.

A jelen kulcsfogalma a központi költségvetési szerv, a KLIK. Egységei a tankerületek, amelyek az újdonsült járásokkal egyező határokkal jöttek létre. Az állami intézményfenntartó rendszere uralja a hazai közoktatást. A központosítás vezérmotívuma 2010 óta folyamatosan erősödik, néha váratlan formában nyilvánul meg. (Ilyen például a tankönyvellátás 2013. évi átszervezése.)

A jelenlegi közoktatási rendszerben ezen kívül még három tényező játszik meghatározó szerepet: az Oktatási Hivatal, a működtető önkormányzatok és a kormányhivatalok. A négy szorosan egymásra utalt elem egymással nincs egyértelmű hierarchikus viszonyban, azaz elvileg egymás mellé rendelt szervezetekről, hatóságokról van szó, bár egyes esetekben (jogorvoslat/fellebbezés tekintetében például) másodfokú hatóságot jelenthetnek egymáshoz képest. A mellérendeltség azonban nem jelent elvi szinten előre tisztázott koncepciót. Ráadásul ötödik tényezőként van jelen az Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI) Köznevelésért Felelős Államtitkársága, ennek irányításban betöltött szervezeti helye azonban egyáltalán nincs kijelölve. Ágazati jogszabály van, de a négy (öt) irányítási-szervezési tényezőt számos más jogszabály is köti.

A képviselettől független közigazgatásba ágyazott felülvezérelt rendszerhez hasonlít abban, hogy van ellenőrző és hatósági szerepe a kormányhivataloknak. Mindenképpen hasonlít abban a harmadik modellhez, hogy az önkormányzatiságba ágyazás helyett állami fenntartás jelenik meg, miközben az önkormányzatoknak – immár a helyi igények tényleges[11] érvényesítésének lehetősége nélkül – működtetési kötelezettségei vannak.

Egyezik az első és a harmadik modellel a tartalmi szabályozás és a tanügyi ellenőrzés elvének kérdésében. Ez csökkenti az oktatás sokszínűségét, de jobban ellenőrizhetővé teszi az anyagi eszközök felhasználását.

A sokszínű és a történeti modellhez hasonlít abban a tekintetben, hogy megőrzi a fenntartás lehetőségének heterogén voltát, ugyanakkor az állami fenntartásra és a szakmai irányításra-ellenőrzésre[12] egyazon költségvetési szerv hivatott.

Akárcsak az első modellben, itt is gyakoriak a szervezeti struktúrát bizonytalanná tevő elemek[13]. A hatékonyságot nemcsak rontja, de gyakorlatilag ellehetetleníti, hogy az állami fenntartású intézménynek gyakorlatilag gazdasági önállósága nincs. 2013. szeptember 17-től az álláshelyek meghirdetését is csak a tankerület teheti meg.

Az állami fenntartás mellett természetesen megmaradnak ez eddig is önállóan gazdálkodó egyházi oktatási intézmények[14], valamint lehetőség van más magániskolák fenntartására is. Szakmai felügyelet és hatósági ellenőrzés szempontjából természetesen rájuk is az egyetlen állami fenntartóhoz hasonló feltételek vonatkoznak. (Csak hasonló, mert például az egyházi fenntartású iskolák kétévenkénti ellenőrzését a köznevelésről szóló törvény előírja.)

5. A négy modell összevetése és szakpolitikába illesztése

Amikor régi modellek felelevenítése kerül szóba, ki kell emelni egy elvi kérdést – az implementációt. Egy modell kidolgozásakor lehet figyelemmel kísérni külföldi példákat (ez történt a rendszerváltáskor elindított sokszínű modell önkormányzati rendszerbe ágyazásakor), és régi – kipróbált – struktúrákat is. Mindkét esetben figyelemmel kell azonban lenni arra, hogy a túl nagy térbeli-hagyománybeli távolság éppúgy elhatárol, mint több évtized[15]. Hiába mondhatjuk valamire, hogy a mienk volt, attól még nem a jelenünk része, ha nem tartottuk meg.

A Kádár-rendszer mindenben központosított rendje önmagában is felismerte: a túlzott központosítás csökkenti a hatékonyságot. Saját csapdájából azonban nem juthatott ki, hiszen az állam mindenható szerepe a szovjet típusú pártállamiság egyik alappillére volt. Ezen a felfogáson ütött hivatalosan is rést az 1980-as években a gazdaságban a magánszektor engedélyezése, az oktatásban pedig az intézményi autonómia elvének megjelenése.

A másodikként tárgyalt sokszínű modell 36 év evolúciós folyamatának eredménye volt. (Az 1985. évi I. törvénytől a 2011. évi CXC. törvény elfogadásáig.) Ezt a jelenlegi rendszer lecserélte, bár magának a közoktatási törvénynek számos tartalmi elemét (a szervezeti struktúrán kívül) át- vagy utólag visszaemelte.

Bár a sokszínűség modelljét kialakító rendszerváltó évek nagyfokú sokféleséget, átláthatatlannak tűnő rendszert eredményeztek, mégis jelen volt mindvégig a központosítás elve. Nem a fenntartói vagy szakmai irányítói szervezeti szinten, hanem a kimeneti szabályozás egységesítésének szintjén. A korábbi illetve mai tendencia szempontjából nézve felvetődnek az alábbi kérdések. Az a legfontosabb, hogy egyszerre, egy irányba, utasításra mozduljon minden intézmény, vagy az, hogy elérjünk a kitűzött célhoz? Elégséges-e, ha megfogalmazzuk a kulcskompetenciákat, ismeretanyagot, az odáig vezető utat pedig részleteiben nem szabályozzuk? Cikkünknek nem feladata e kérdéseket megválaszolni, hiszen filozófiai és szociológiai témákat is érintenek: például rendelkezik-e napjaink magyar társadalma kellő egyéni felelősségérzettel és bizalommal ahhoz, hogy az egyén önállóan választhassa meg életcéljai elérésének útvonalát?

Az elsőként tárgyalt, közigazgatásba ágyazott, gyakran központilag vezérelt rendszerben a tananyag egységes volt, a felügyelet-irányítás rendszere egyértelmű. Negatívuma volt az olykor megjelenő közvetlen vezérlés. Az oktatás célja az elképzelt emberkép kialakítása volt. Ezt az ideológiailag egysíkú, többé-kevésbé központosított rendszert váltotta fel – a rendszerváltás általános közhangulatának megfelelően – a heterogén, sokszínű intézményrendszer.

A harmadikként tárgyalt rendszer szintén egy egységes emberképet tűzött ki célul. Sajátsága volt, hogy alig kapcsolódott a közigazgatás rendszeréhez, valamint fenntartói jogkört nem központosított.

A jelenkor modellje az első és a harmadik vegyítését jelenti. Pozitívuma egyfajta egységesség, amely valóban kiküszöbölni hivatott a hátrányos helyzetű térségek korlátozott lehetőségeit. Az egységesség old bizonyos feszültségeket, megkönnyíti számos kisebb település önkormányzatának dolgát.

Ezzel persze nemcsak a korábban előnyösebb helyzetű, fenntartó önkormányzatukkal jó kapcsolatban levő intézmények helyzete romlik, de a kisebb megyék, ahol kevés tankerület jut egy megyei oktatási főosztályra, kifejezetten előnyös helyzetbe kerülnek. (A fővárosban a kerületek számával azonos huszonhárom tankerület van, miközben Pest megyében tizennyolc, és van olyan megye, ahol mindössze hat[16].)

A hatalmas intézményfenntartó központ olyannyira uralja az oktatásügyet, hogy az oktatásról szóló hírek jószerivel azonosítják azzal. Eközben számos szervezeti és irányítási kérdésben hektikusan változnak az előírások. Mi több, sajnos nem állítható, hogy egy kidolgozott koncepció valósul meg. Állandó vita tárgya, hogy a köznevelés részeként létező szakképzés hogyan valósul meg, ki szabályozza a szakmai tartalmat. A tendenciák a pillanatnyi politikai erőviszonyokat követik.

Mindenesetre ez a koncepció illik napjaink központosító szellemiségű hazai politikai törekvéseibe, akárcsak a másik véglet, az 1990-es decentralizáló törekvések az akkori politika jellegébe. Az oktatáspolitika, mint szakpolitika ugyanis nem lehet rendszeridegen saját korszakának közpolitikájában.

Összegzés

Önmagában nincs jó vagy rossz rendszer. Hatékony vagy pazarló lehet bármely szisztéma. A működés feltétele inkább az, hogy illeszkedjék a közpolitikába, elemeiben megtervezett és mind az intézmények stratégiai programjának kialakításakor, mind a fogyasztói oldal szempontjából kiszámítható legyen. Fontos, hogy a rendszer a többi szakpolitikai rendszerrel összehangolt, hatásában bemért legyen.

Ha ezek bármelyike hiányzik, akkor maga az oktatási ellátó rendszer, amely óriási és ennél fogva nagy a társadalmi-gazdasági tehetetlensége, nehezen találja meg saját szerepét. A leírtak összegzésenként elmondható, hogy az alábbi tendenciák érhetők tetten az aktuális oktatásirányításban.

1.                 A rendszer kialakításában a szakpolitikai konszenzus helyett egy felülről vezérlő közpolitika szemlélete határozza meg az éppen sorra következő lépés irányát.

2.                 A jelen elve a központosítás: azaz irányítsa és ellenőrizze is azt a rendszert az állam, amelyet finanszíroz.

3.                 Helyi érdekek helyett országos érdekeket vesz figyelembe.

4.                 A központosított rendszer hosszú távon egységes minőségbiztosítási elveket ígér.

5.                  Szerencsés, ha van olyan hagyomány, amelybe illeszteni lehet, vagy van olyan külföldi rendszer, amelyet interpretálni lehet. Ezek alapján megállapítható, hogy a jelen oktatási rendszere illeszkedik a közpolitikába.

6.                 A rendszer bevezetése nem fokozatosan, hanem rövid idő alatt történt, az átállás folyamatos, együtt halad a szervezet kialakításával.

7.                 Hiányoztak a hatástanulmányok, és kísérleti szakasz sincs. A közigazgatás új struktúrájával területileg egybeeső, ugyanakkor tőle független szakmai szerv (KLIK) tankerületeinek meghatározása nem pedagógiai-szakmai alapon történt.

8.                 Öt év alatt egy kvázi-konzervatív átalakulás zajlott le. (Három éves szakképzők visszaállítása, tizenhat éves korig tartó tankötelezettség bevezetése.) Kvázi konzervatív, mert konzervativizmusa afelé a rendszer felé (Kádár-korszak) mutat, amelyet a közpolitika retorikai szinten éppen elvet.

9.                 Öt év alatt eltűnt az oktatási minisztérium. Helyette először oktatásért felelős államtitkárságot hoztak létre, majd különvált a felsőoktatásért és a köznevelésért felelős államtitkárság, jelenleg pedig a köznevelési államtitkárság két helyettes államtitkára is teljesen eltérő feladatköröket lát el. Ezzel párhuzamosan a Nemzetgazdasági Minisztérium egyre nagyobb szerepet vindikál magának a köznevelésben.

10.             A központosított finanszírozás, mely a bérek (illetmények) tekintetében praktikus lehet, a napi gazdálkodás, működés szintjén életszerűtlen.

11.             Az önkormányzatok hozzáállása új feladatukhoz heterogén. Az, hogy mi önkormányzati feladat, a vizsgált kor jogszabályi anyagának dinamikus átalakulásával (2011-2013, mint jelenkor) többször változott. Az önkormányzatok eddig is keresték szerepüket, melyet máig sem találták meg.

12.             A felelevenített hagyományok óta legalább 20-25 év telt el. Ez nem jelenti azt, hogy a korábbi modellek felújítása lehetetlen, de mindenképpen nagyfokú közmegegyezést igényel. Közvetlenül interpretálható, ilyen mértékben központosított, intézményi önállóságot nélkülöző külföldi minta a környezetünkben ma nincs.

Az ismertetett tendenciák következményeinek súlyát a jövő dönti el.

Felhasznált irodalom

Bajomi Iván. Lehet-e fontolva haladni az oktatásügyben?
http://www.edu-online.eu/hu/letoltes.php?fid=tartalomsor/1355 (2013.09. 24.)

Bajomi Iván. Rendszerváltás a közoktatásban
http://www.edu-online.eu/hu/letoltes.php?fid=tartalomsor/1355 (2013.09.24.)

Farkas Ildikó 2011. Az Oktatási Hivatal és a kormányhivatal közötti hatáskörmegosztás, illetve ennek hatása a közoktatási intézményekre. In: Jogalkalmazás a közoktatásban. Raabe Tanácsadó és Kiadó Kft, Budapest. B. 4.47. 1–30. o.

Fazekas Károly – Köllő János – Varga Júlia (szerk.) 2008. Zöld könyv a magyar közoktatás megújításáért. Oktatás és gyermekesély kerekasztal. Ecostat, Budapest.

Koós Ferenc. Elképzelések a tanügyirányítás korszerűsítéséről. In: Köznevelés. (1991. május.)

Kukemelk, Hasso. School autonomy – challange or privilege for school. http://www.schoolleadership.eu/epnosl_vip/resource/epnosl-webinar-1-school-autonomy-challenge-or-privilege-school-heads (2013. 09.24.)

Princzinger Péter. Az oktatás államosításáról http://www.oktatas.hu/kozneveles/projektek/tamop3110_oktatasiranyitas/projekthirek/tamop3110_ohelnok_allamositas?itemNo=2 (2013. 09.24.)

Győri György. Minőségbiztosítás világszerte In: Köznevelés. (2000. április 14.) 17. o.

Pukánszky Béla – Németh András 1996. Neveléstörténet. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest.

Szüdi János (szerk.) 2006. Az oktatás nagy kézikönyve. Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest.

Szüdi János. A közoktatás változásai. In: Új pedagógiai szemle. (2001. június.)

Varga Gabriella. A „finomhangolás” folytatódik. Interjú Sipos Imre helyettes államtitkárral. In: Új katedra. (2013. szeptember.) 2–5. o.

---

[1] A korlátozott jogkör azt jelenti, hogy a közalkalmazottak kinevezése, jogviszonyuk megszüntetése nem tartozik hozzájuk. Nem dönthetnek nyugdíjba vonuló munkatárs felmentési idejének munkavégzés alól mentesített részének meghosszabbításáról, még akkor sem, ha minden szakmai érv ezt indokolja. Így fordulhat elő, hogy ha a pedagógust szeptember 17-től kötelező munkavégzés alól felmenteni, akkor ezt az igazgató nem hozhatja előre három héttel, pedig a pedagógiai munkaszervezése szempontjából ez nyilvánvalóan az egyetlen ésszerű megoldás lenne. A jogkörök delegálása a KLIK fennállásának két és fél éve alatt többször változott.

[2] A kormányhivatal funkcionálisan gyakorlatilag megfelel az egykori járási és megyei tanácsok végrehajtó bizottságainak. Különbség az, hogy megyei közgyűlés ma is van a kormányhivatal mellett, járási szinten viszont nincs képviselet, csak végrehajtó szerv. Erre később a terminológiában a képviselet nélküli rendszer kifejezést használjuk.

[3] A korszakban szaktantárgyankénti csoportosításban léteztek a járási és megyei munkaközösségek. Ezek rendezvényeire az egyházi iskolák pedagógusait is meghívták.

[4] Erre példa az átállás a hatnapos munkahétről az ötnaposra. 1975/76-ban még csak hatnapos munkahéttel dolgoztak az iskolák. 1976-tól kísérleti jelleggel megjelent a szabad szombat, és voltak iskolák, amelyek váltakozó munkarendben működtek évekig, másutt pedig hamarabb bevezették az ötnapos tanítási hetet. Az 1982/83-as tanévre megtörtént az átállás.

[5] Sajátos példát jelentenek a korszakban azok a kht-k, nonprofit kft-k által fenntartott iskolák, amelyek a jobb munkaszervezés révén az állami normatívát sokkal hatékonyabban tudták kihasználni az önkormányzati szféra iskoláihoz viszonyítva, így dolgozóiknak sokáig az önkormányzati iskolákhoz képest magasabb fizetést tudtak adni.

[6] Az 1948 előtti községi iskolák aránya jelentős volt (1868-tól kifejezetten nagy), de a korabeli tankerületiség rendszerében működött szakmai felügyeletük kialakult rendszere. A községi iskola a település büszkesége lehetett, de ellenőrzésükre előbb a tanfelügyeleti rendszerre, később (az 1935. évi VI. törvény alapján) a tankerületekre tartozott. Lásd még lentebb.

[7] Megoldás lenne ennek a heterogén rendszernek egy olyan átalakítása, ami egyes esetekben az önkormányzati, egyházi, magán iskolák mellett esetleg újra megjelenítené az állami iskolákat – az előbbiek meghagyásával.

[8] A tartalmi szabályozás ideológiai, sőt nemzettudat-formáló hatását egy kivételes példán szemléltetjük. Volosin Ágoston (Avgusztin Volosin) az ungvári tanítóképző igazgatója, számos tankönyv szerzője volt. A saint germain-i békeszerződés alapján Kárpátalja Ruszinszkó néven az újonnan alakult Csehszlovákia szövetségi tartománya lett. A kárpátaljai ruszinság számára készült népiskolai tankönyvek az 1910-es években a magyar államhoz való lojalitást hangsúlyozták. Az 1920-as évek kultúrpolitikájában a térségben megindult egy önálló ruszin vagy kisorosz nemzettudat kimunkálása, első sorban az ukrántól való eltérés és különállás hangsúlyozásával. (A nyelvi különállás tetten érhető, bár nem nagyfokú. Az önálló nemzettudat egyik alapja a felekezeti különállás lehetett.) A ’20-as évek második felétől Volosin mind jobban az irodalmi ukrán – kisorosz – nyelv felé mozdítja tankönyveit. A felnövekvő generáció 1939-re már kisorosz öntudatúnak vallja magát, és a Volosin Elnökletével létrejött tiszavirág életű Karpatsz’ka Ukrajina védelmében lelkesen áll ki szinte fegyvertelenül a Huszt melletti vörös mezei csatában.

[9] Ezeknek vezetése nyilván egészen más feladat volt, mint az akkor is létező nagyobb intézmények klasszikus értelemben vett tantestületeinek igazgatása. A szakmai felügyeletet azonban a tankerület, a gazdálkodásét a fenntartó látta el minden esetben.

[10] Nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy az analfabetizmus visszaszorítása és a nemzetépítő iskolaügy a Trianon utáni időszakban természetesen a környező országoknak is kiemelt célja volt. Így amikor az 1920-30-as éveket, mint a magyar iskolaügy egyfajta felvirágzását tárgyaljuk, figyelemmel kell lennünk arra a tényre, hogy körülöttünk is ugyanez történt. Az oktatásügy fejlesztését a környező országok politikai erői természetesen saját kommunikációjukban a magyarhoz hasonlóan – csak épp ellenkező előjellel – kiemelték.

[11] Az intézmények életét érintő egyes kérdésekben – például intézményvezető személye – az önkormányzatnak véleményezési joga van.

[12] Az itt említett ellenőrzés a munkavállaló munkájára irányuló vezetéselméleti fogalom. Tehát nem a pedagógia-szakmai ellenőrzésről, azaz nem az átnevezett tanfelügyeletről van szó.

[13] Minisztériumi körlevelek jelennek meg, melyeknek egy része csak a tankerületi központokba jut el, az ott dolgozók nem is adhatják ki azokat az intézményvezetőknek, míg előfordul olyan minisztériumi körlevél, amit éppen az intézmények kapnak meg, a tankerületeknek nem küldik ki – miközben a minisztérium egyiknek sem közvetlen szervezeti felettese (nem utasíthat), valamint körlevele elvben csak útmutatás lehet, nem jogszabály.  Erre egy konkrét példát említhetek. Az Oktatási Hivatal Tanügyigazgatási és Területi Koordinációs Főosztályának főosztályvezető-helyettese 2013. szeptember 11-én az EMMI Közoktatásért Felelős Államtitkárságának szignálatlan és keltezés nélküli körlevelét továbbította arra nézvést, hogy hogyan kell értelmezni a pedagógusok munkaidejéről szóló jogszabályokat. Egyik sajátsága volt, hogy az intézményvezető számára elfogadhatónak tartotta, hogy kötelező óraszámánál magasabb óraszámban tanítson. Ugyanakkor a tankerületi igazgatók szóban azt továbbították az alájuk rendelt intézményvezetőknek, hogy a tantárgyfelosztás tervezésekor csak a rájuk mérvadó számú tanórát láthatják el, se többet, se kevesebbet. Ilyen konkrét, minisztériumi szintű utasításokra a közigazgatásba ágyazott felülvezérelt rendszerben találtunk példát. Az anomáliát azóta jogszabályi szinten rendezte a jogalkotó.

[14] 2012-ben a közoktatási intézmények 9,5%-a, 2013-ban 11,9%-a volt egyházi fenntartásban.

[15] A finn oktatási rendszer a jelenkori Európa egyik leghatékonyabb rendszere. Ennek átvétele lehetetlen. Nem rendelkezünk sem azokkal a feltételekkel, sem azokkal a tapasztalatokkal, mint a finn kollégák. Ugyanakkor kevésbé érezhető, de a saját múltunk modellje ma már legfeljebb nosztalgia tárgya lehet. Geostratégiai helyzetét tekintve az egyik térben, a másik időben van távol a hazai jelentől.

[16] Nógrád megyében a megyeközponti tankerülettel együtt van hat tankerület. A Salgótarjáni Megyeközponti Tankerület tagintézményekkel együtt huszonkettő általános iskolát, két gimnáziumot, tizenkettő szakközépiskolát, egy alapfokú művészetoktatási intézményt, egy pedagógiai szakszolgálatot, egy pedagógiai szakmai szolgáltatási intézményt, tart fenn. A Gödöllői Járái Tankerületben huszonnyolc intézmény van. Azaz ez a járási tankerület sok szempontból túltesz a nógrádi megyeközponton. Viszont a szintén Pest megyei Gyáli Járási Tankerülethez csak nyolc intézmény tartozik.